Con la delibera n. 148 del 1° aprile 2026, l’ANAC è intervenuta sul Bando-tipo n. 1/2023 introducendo, tra le novità, due dichiarazioni a carico dell’operatore economico sull’utilizzo dell’intelligenza artificiale nella predisposizione dell’offerta e nell’esecuzione del contratto. Si tratta della prima volta in cui l’IA fa ingresso, in via generale, nei documenti di gara, e l’aggiunta merita un esame attento, al di là dell’entusiasmo o dell’allarme della prima ora. Come si vedrà, l’intervento solleva diverse perplessità.

Innanzitutto, è utile partire dal contesto normativo.

I bandi-tipo sono lo strumento attraverso il quale ANAC esercita una funzione di regolazione flessibile del settore dei contratti pubblici. In particolare, l’art. 222, co. 2, del d.lgs. 36/2023, in continuità con il previgente art. 71 del d.lgs. 50/2016, attribuisce all’Autorità il compito di adottare bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo e altri atti amministrativi generali al fine di garantire l’omogeneità dei procedimenti, l’efficienza delle stazioni appaltanti e la diffusione delle migliori pratiche.

Non si tratta di una fonte del diritto in senso proprio, ma di un modello che le stazioni appaltanti utilizzano come riferimento nella predisposizione della documentazione di gara, la cui rilevanza è garantita dall’art. 83, co. 3, del Codice, ai sensi del quale “[s]uccessivamente all’adozione da parte dell’ANAC di bandi tipo, i bandi di gara sono redatti in conformità degli stessi. Le stazioni appaltanti, nella delibera a contrarre, motivano espressamente in ordine alle deroghe al bando-tipo”. Facile cogliere, dunque, il rilievo pratico di tale tipologia di atto, che ambisce a uniformare (auspicabilmente in positivo) l’attività delle stazioni appaltanti sull’intero territorio nazionale.

Tra i bandi-tipo oggi vigenti, quello di gran lunga più rilevante per il lettore di questa rivista è il Bando-tipo n. 1/2023, che disciplina la procedura aperta per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari di importo superiore alle soglie europee, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

L’aggiornamento di aprile 2026 e l’ingresso dell’intelligenza artificiale: cosa cambia per la stazione appaltante e per l’operatore economico

È proprio tale Bando-tipo a essere stato aggiornato ad aprile 2026 dall’ANAC, che è intervenuta sul testo per recepire le indicazioni del parere del Consiglio di Stato n. 61 del 13 gennaio 2026 in tema di accesso agli atti e trattamento dei dati personali e introdurre, contestualmente, una serie di ulteriori modifiche. Tra queste, rileva, qui, l’inserimento di due nuovi obblighi dichiarativi sull’utilizzo dell’IA(1). Una logica analoga, ma più articolata e specificamente innestata sull’art. 13 della legge n. 132/2025, è stata poi ripresa nel Bando-tipo n. 2/2026 per i servizi di ingegneria e architettura. Entrambi gli schemi sono stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale n. 111 del 15 maggio 2026 e sono entrati in vigore il 30 maggio 2026.

Le aggiunte in tema di intelligenza artificiale si rinvengono in due passaggi del Bando-tipo n. 1, fra loro speculari. Il primo è il paragrafo 15.1 dello schema di disciplinare di gara, dedicato alla domanda di partecipazione. Vi si legge che, in conformità alla vigente normativa relativa all’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale, il concorrente è tenuto a dichiarare “se nell’elaborazione dell’offerta tecnica si è avvalso dei sistemi di intelligenza artificiale, garantendo che l’uso di tali sistemi è avvenuto nel pieno rispetto del Regolamento UE 2024/1689, della legge n. 132 del 2025 e della vigente normativa sul trattamento e protezione dei dati (Regolamento UE 2016/679, decreto legislativo 196/2003)” e, inoltre, “se, in caso di aggiudicazione dell’appalto, si avvarrà di sistemi di intelligenza artificiale ai fini dell’esecuzione della prestazione impegnandosi ad assicurare il rispetto delle medesime condizioni e garantendo l’osservanza del medesimo Regolamento UE 2024/1689, della legge n. 132 del 2025 e della normativa sul trattamento e protezione dei dati”. Il secondo passaggio è il paragrafo 10 del modello di domanda di partecipazione tipo, ora rubricato “Dichiarazioni in materia di uso di intelligenza artificiale”, che traduce in autodichiarazioni quanto previsto dalla clausola appena richiamata.

L’obbligo di dichiarazione assume, dunque, una struttura binaria, articolata su due piani: un primo relativo alla fase di predisposizione dell’offerta tecnica (si è avvalso/non si è avvalso), rivolto al passato, e un secondo relativo alla fase esecutiva (si avvarrà/non si avvarrà), rivolto al futuro. In entrambi i casi, la dichiarazione positiva si accompagna a un impegno di compliance con la normativa europea, nazionale e sulla protezione dei dati personali.

Il quadro normativo richiamato dal bando-tipo

Vale la pena esaminare, sia pur sinteticamente, cosa dispongano effettivamente le due fonti che il bando-tipo richiama (forse impropriamente) come fondamento di tali nuovi obblighi.

Il Regolamento (UE) 2024/1689 (“AI Act”) rappresenta la cornice europea della disciplina dell’IA. Il punto qualificante del Regolamento, ai presenti fini, è l’aver costruito una disciplina graduata sul rischio anziché un’imposizione universale: esso non si applica a tutti i sistemi di IA, ma esclusivamente a quelli ritenuti a rischio inaccettabile (vietati ex art. 5) e a rischio elevato (soggetti a requisiti precisi di sviluppo e utilizzo, ex artt. 6 ss.), salvo rare eccezioni. Tale scelta deriva anche dall’ampiezza della definizione di intelligenza artificiale, che impedisce di introdurre requisiti applicabili indistintamente a tale categoria.

Sul versante nazionale rileva, invece, la legge n. 132/2025, approvata a settembre 2025, la quale però “non produce nuovi obblighi rispetto a quelli previsti dal regolamento (UE) 2024/1689 per i sistemi di intelligenza artificiale e per i modelli di intelligenza artificiale per finalità generali” (art. 3, co. 5). Si tratta di un’autolimitazione esplicita, con la quale il legislatore nazionale si impegna a non aggiungere oneri sostanziali a carico degli operatori rispetto a quelli previsti dalla cornice europea. Particolare attenzione merita, qui, l’art. 7, dedicato al settore sanitario, che individua il quadro di principio dell’uso dell’intelligenza artificiale in tale ambito: contributo al miglioramento del sistema sanitario, divieto di criteri discriminatori nell’accesso alle prestazioni, diritto dell’interessato di essere informato sull’impiego di tecnologie di IA, ruolo dell’IA quale supporto ai processi di prevenzione, diagnosi, cura e scelta terapeutica con decisione finale sempre rimessa all’esercente la professione medica, requisiti di affidabilità e di aggiornamento periodico dei sistemi e dei relativi dati.

Si noti che in nessuna di queste fonti — né nell’AI Act, né nella legge sull’IA — figura un obbligo per l’operatore economico di dichiarare alla stazione appaltante l’uso di sistemi di IA nell’elaborazione dell’offerta o nell’esecuzione. L’unica disposizione dell’AI Act specificamente dedicata alla trasparenza — l’art. 50 — impone obblighi informativi a fornitori e utilizzatori, nei casi in cui il sistema di IA abbia certe caratteristiche (ad esempio, qualora sia in grado di generare video che raffigurano persone fisiche); si tratta, però, di trasparenza nei confronti delle persone che interagiscono con un sistema di IA o ne ricevono alcune tipologie di contenuti, in casi specifici, senza porre alcun obbligo generalizzato. Il bando-tipo, dunque, introduce un adempimento procedurale che non sembra trovare preciso riscontro nelle fonti richiamate a suo fondamento, in contrasto con l’art. 222, co. 2, del Codice, ai sensi del quale i bandi-tipo soggiacciono al “divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive europee e dal codice”.

Le criticità operative

Poste in questi termini, le nuove dichiarazioni sollevano una serie di criticità sul piano operativo.

Il primo profilo è quello dell’utilità: quale beneficio comporta sapere se un operatore economico ha utilizzato l’IA per l’elaborazione (!) dell’offerta tecnica, operazione che non presenta, in sé, rischi per la stazione appaltante? Qualora fosse utilizzato un sistema di IA per trovare refusi, tradurre rapidamente documenti dall’inglese, o persino valutare quali prodotti offrire, dove sarebbe il problema? Beninteso, nessuno nega che l’utilizzo di sistemi di IA richieda un controllo umano, ma spetta all’operatore economico, in base a un principio di autoresponsabilità, preoccuparsi di tali aspetti, così come spetta alla stazione appaltante verificare successivamente la coerenza e correttezza dell’offerta. Spostare il controllo dal contenuto allo strumento equivale a chiedere all’operatore con quale penna (anzi, chiavetta) abbia firmato l’offerta.

Il discorso muta, almeno in parte, se si guarda alla fase esecutiva. Qui un interesse della stazione appaltante a sapere se e come l’aggiudicatario si avvarrà di sistemi di IA nell’esecuzione della prestazione può effettivamente configurarsi, quantomeno in certi casi: l’impiego dell’IA può incidere sulla prestazione resa e intercettare obblighi propri dell’operatore — in materia di protezione dei dati, di trasparenza verso gli utenti, di affidabilità del servizio —, sicché una dichiarazione in proposito non sarebbe, in sé, priva di senso. E tuttavia, anche a voler riconoscere tale potenziale utilità, la dichiarazione per come è formulata nel bando-tipo resta inidonea a realizzarla, in ragione delle criticità che si esamineranno nei profili seguenti, le quali riducono anche tale dichiarazione a un adempimento di facciata.

Il secondo profilo è quello della prova. Ammesso e non concesso che l’operatore renda una dichiarazione positiva o negativa, alla stazione appaltante manca qualunque strumento giuridico e tecnico per verificarne la veridicità. Non esistono tracce inequivocabili di uso di IA nei testi finali, poiché gli output di un modello linguistico moderno non sono distinguibili in maniera certa e oggettiva da quelli redatti da un consulente esperto. Esistono, evidentemente, dei sintomi (si pensi alle c.d. allucinazioni), e persino dei sistemi che promettono di riconoscere con una certa probabilità lo stile di scrittura dell’IA. In ogni caso, però, si tratta di criteri assolutamente non oggettivi, con la conseguenza che la dichiarazione resta del tutto non falsificabile, in un contesto in cui il controllo successivo è strutturalmente impossibile.

Il terzo profilo è quello definitorio. L’art. 3, punto 1, dell’AI Act definisce “sistema di IA” come un “sistema automatizzato progettato per funzionare con livelli di autonomia variabili e che può presentare adattabilità dopo la diffusione e che, per obiettivi espliciti o impliciti, deduce dall’input che riceve come generare output quali previsioni, contenuti, raccomandazioni o decisioni che possono influenzare ambienti fisici o virtuali”. Si tratta di una definizione tecnologicamente neutra ma notoriamente ampia, al punto da essere stata sostanzialmente stravolta durante il processo di approvazione in sede europea: vi rientrano potenzialmente non solo i sistemi più avanzati, ma anche i correttori grammaticali integrati nei software di videoscrittura, i traduttori automatici, i sistemi di suggerimento delle caselle di posta elettronica, nonché molti filtri antispam(2).

Come si è visto, l’impianto europeo è dichiaratamente graduato sul rischio, con obblighi sostanziali destinati solo ai (relativamente) pochi sistemi di IA ad alto rischio. Il bando-tipo, per contro, richiede di dichiarare indistintamente qualunque uso di IA, attivando un meccanismo dichiarativo sostanzialmente vuoto di significato, che stride con la logica di proporzionalità che permea il Regolamento sull’IA. Sorge, allora, un dubbio: quali criteri dovrà adottare l’operatore per effettuare la dichiarazione? Ci si dovrà limitare solo ai sistemi di IA sottoposti agli obblighi del Regolamento (cioè ai sistemi c.d. ad alto rischio), oppure sarà necessario mappare tutti i sistemi che rientrino nella definizione estremamente ampia dapprima richiamata? A prendere alla lettera il testo del Bando-tipo, l’operatore dovrebbe dichiarare pure se nel redigere l’offerta tecnica si sia avvalso di Google Traduttore; il che sarebbe evidentemente assurdo.

A tale difficoltà tecnologica si somma, inoltre, il problema di definire cosa si intenda con “elaborazione dell’offerta tecnica” e “ai fini dell’esecuzione della prestazione”:

-        rientrano, nel primo concetto, solo gli utilizzi meramente redazionali (ad esempio, IA che trova i refusi o riscrive paragrafi) o anche (o solo) i casi in cui uno strumento è utilizzato per definire il contenuto dell’offerta (ad esempio, individuare i prodotti più idonei per la singola gara)?

-        il secondo concetto comprende i casi in cui l’esecuzione della prestazione è affidata integralmente a sistemi di IA (es. veicoli autonomi per servizio di trasporto), in cui il prodotto si basa su intelligenza artificiale (es. apparecchi diagnostici), o in cui l’IA è utilizzata per gestire gli ordini ricevuti e il magazzino? O tutti e tre i casi?

Il quarto profilo è quello dell’effetto operativo. La dichiarazione non è criterio di ammissione (l’operatore non viene escluso se dichiara di aver usato IA), non è oggetto di valutazione tecnica (salvo diversa scelta della stazione appaltante, beninteso), non è requisito speciale di partecipazione e non innesca alcun sub-procedimento di verifica. Si tratta, in sintesi, di un’informazione che la stazione appaltante archivia senza alcuna ricaduta procedurale, senza che siano neppure chiare le conseguenze di un eventuale silenzio. Sul punto, particolarmente delicato, si tornerà in chiusura.

L’ultimo profilo, conseguenza diretta dei precedenti, è quello degli effetti sistemici e culturali. La percezione dell’IA, nel contesto italiano (e non solo), è ancora ambivalente: a fronte di una diffusione capillare in tutte le filiere produttive persiste una diffidenza alimentata dall’esistenza di allucinazioni e dal generale scetticismo, unito a comprensibile timore, con riferimento a ipotetici scenari di sostituzione del lavoro umano. In questo contesto, dichiarare in una procedura di gara di essersi avvalsi di IA per l’elaborazione dell’offerta può esporre a un rischio, concreto o potenziale, di discriminazione (c.d. algorithm aversion): la stazione appaltante, anche solo inconsciamente, potrebbe guardare con maggior favore l’offerta del concorrente “interamente umano” rispetto a quella del concorrente più “avanzato”. L’effetto prevedibile è doppiamente distorsivo: chi non utilizza IA, diffidandone, potrebbe trovare un ulteriore motivo per non effettuare investimenti di modernizzazione dei processi produttivi; chi la utilizza potrebbe, invece, essere incentivato a dichiarare “no” per prudenza (e magari persino a ridurre tale utilizzo).

Le conseguenze sono di due ordini. Sul piano informativo, la trasparenza formale produce opacità sostanziale: se nessuno racconta la realtà, l’autodichiarazione perde qualsiasi significato. Sul piano sistemico, l’adempimento — lungi dal favorire lo sviluppo virtuoso dell’IA nelle catene del valore degli appalti pubblici e in sanità — finisce per scoraggiarne la dichiarazione e perciò la metabolizzazione. È, paradossalmente, l’effetto opposto a quello voluto dalla stessa legge sull’IA, che all’art. 5, co. 1, lettera a), impegna lo Stato e le altre autorità pubbliche a “promuov[ere] lo sviluppo e l’utilizzo dell’intelligenza artificiale come strumento per migliorare l’interazione uomo-macchina, […] la produttività […], nonché quale strumento utile all’avvio di nuove attività economiche e di supporto al tessuto nazionale produttivo, […] al fine di accrescere la competitività del sistema economico nazionale e la sovranità tecnologica della Nazione nel quadro della strategia europea”. Per la sanità, ove l’IA è sempre più utile, l’effetto è particolarmente irragionevole: gli stessi operatori che le aziende sanitarie selezionano per la loro capacità di innovazione tecnologica si potrebbero trovare, in punto di gara, disincentivati a raccontarlo. Come notava già Montesquieu, del resto, “les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires”(3).

Le criticità sin qui descritte non derivano da lapsus calami, riflettendo, piuttosto, una scelta di paradigma. L’impostazione adottata da ANAC, forse adatta con riferimento ad attributi dotati di una qualche stabilità temporale, rischia di essere controproducente per fenomeni tecnologici in continua e rapidissima evoluzione.

L’intelligenza artificiale non è uno status dell’operatore, né uno strumento puntuale che si possa adottare o non adottare, accendere o spegnere. È, semmai, una tecnologia trasversale che ristruttura i processi di lavoro, integrandosi negli applicativi, modificando i flussi documentali, riconfigurando costantemente il modo stesso in cui un’azienda produce, comunica e decide. È, in questo senso, un’infrastruttura diffusa, non un componente isolabile, al pari dell’energia elettrica o della rete internet, per l’utilizzo dei quali ovviamente nessuno pretende dichiarazioni dagli operatori.

Basti pensare al fatto che ChatGPT – oggi ubiquo nel discorso pubblico e nei luoghi di lavoro – è stato lanciato il 30 novembre 2022, poco meno di quattro anni fa. Pretendere oggi che un operatore debba dichiarare se, e in quale misura, si avvarrà di sistemi di IA nell’esecuzione di un contratto pluriennale significa chiedergli di prevedere come saranno organizzati i propri processi tra anni, in un settore che cambia mese dopo mese, stimolando capacità divinatorie (ad esser ottimisti) o noncuranza per le dichiarazioni da effettuare (ad esser pessimisti).

Cosa fare (e cosa non fare)

Le considerazioni svolte impongono una doppia precisazione di metodo. Da un lato, come visto in apertura, il bando-tipo è sostanzialmente vincolante per la stazione appaltante: la PA che bandisce dovrà inserire le clausole previste e raccogliere le relative dichiarazioni, salvo motivata deroga. Dall’altro lato, e proprio per questo, conviene chiarire — perché la tentazione di “andare oltre” è comprensibile — quello che la stazione appaltante non dovrebbe fare.

Si è accennato all’apparente irrilevanza giuridica delle dichiarazioni. La tentazione potrebbe essere quella di conferire loro rilevanza, in nome di una maggiore effettività, mediante l’inserzione nella lex specialis di clausole ulteriori: criteri premiali per chi dichiari di non avvalersi di IA, criteri di esclusione per chi dichiari di avvalersene in misura significativa, meccanismi di verifica supplementare sulle sole offerte redatte con l’IA, richieste documentali aggiuntive sugli strumenti di IA utilizzati nell’elaborazione dell’offerta tecnica, etc.

D’altra parte, se è vero che la rilevanza giuridica della dichiarazione prevista dal Bando-tipo è dubbia, penalizzare in qualunque forma l’uso dell’IA da parte dell’operatore significherebbe muoversi contro lo spirito dell’ordinamento eurounitario e nazionale in tema di intelligenza artificiale, introducendo un elemento di discriminazione tecnologica privo di base normativa e, soprattutto, in contrasto con il principio del risultato nonché, su altro piano, con i tentativi di rilancio della competitività europea.

Sarebbe, semmai, auspicabile un intervento di ANAC, teso a eliminare ogni dichiarazione in merito all’utilizzo dell’IA nell’elaborazione dell’offerta (per la sua totale inutilità) e a rivalutare la necessità, il perimetro e la formulazione delle dichiarazioni relative all’esecuzione. Ad esempio, all’operatore potrebbe essere chiesto semplicemente di dichiarare che, in caso di utilizzo di IA in certe funzioni chiave, sarà rispettata la normativa vigente, senza pretendere dallo stesso capacità divinatorie. Inoltre, l’eventuale dichiarazione dovrebbe riguardare soltanto l’impiego rilevante di sistemi di IA nell’erogazione della prestazione, nel trattamento di dati personali, nell’interazione con utenti o beneficiari, ovvero nella produzione di output destinati a incidere sulla qualità, sicurezza o conformità del servizio. In tali casi, peraltro, l’operatore dovrebbe limitarsi ad assumere un impegno di conformità alla disciplina applicabile e, ove richiesto dalla natura dell’appalto (e solo in tali casi), a descrivere le misure di controllo umano, sicurezza, protezione dei dati e gestione del rischio.

Nel frattempo, in attesa e nella speranza che il modello venga ripensato, alla stazione appaltante non resta che applicarlo per quel che è, evitando inasprimenti, penalizzazioni, indebite discriminazioni tecnologiche: “surtout, pas trop de zèle”(4).

(1) Vale ricordare, peraltro, che tali obblighi dichiarativi non figuravano nel parere del Consiglio di Stato appena citato e non risulta dai documenti pubblicati che essi siano stati oggetto di una consultazione dedicata (al contrario di quanto avvenuto nel 2025, per l’aggiornamento al Correttivo): si è trattato di una determinazione autonoma di ANAC, motivata nella Relazione illustrativa con un generico richiamo all’entrata in vigore della normativa nazionale ed europea in materia di intelligenza artificiale.

(2) Sulle difficoltà intrinseche nella definizione del concetto di intelligenza artificiale, si rinvia a F. Fidanza, Sul concetto di intelligenza artificiale, in La Nuova Giuridica, 2022, 1.

(3) “Le leggi inutili indeboliscono le leggi necessarie” (De l’esprit des lois, libro XXIX, capitolo 16).

(4) “Soprattutto, non troppo zelo” (attribuita a Charles-Maurice de Talleyrand-Périgord).