Pubblicato il 15/04/2026

N. 00715/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03744/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3744 del 2025, proposto da
Gada Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4F864F6D2, rappresentata e difesa dall'avvocato Simone Uliana, con domicilio digitale come da PEC risultante dai registri di giustizia;

contro

Regione Toscana, non costituita in giudizio;
Estar - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Annalisa Di Giovanni, con domicilio digitale come da PEC risultante dai registri di giustizia;

nei confronti

Solventum Italy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Angelo Cassamagnaghi, Anna Cristina Salzano, con domicilio digitale come da PEC risultante dai registri di giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della Determinazione del Direttore dell’Area Farmaci, Diagnostici e Dispositivi Medici di ESTAR n. 1441 del 19 novembre 2025 con cui l’Amministrazione intimata ha approvato i verbali di gara e disposto l’aggiudicazione definitiva in favore di Solventum Italy S.r.l. del lotto 8 (C.I.G. B4F864F6D2) avente ad oggetto la “Feltro assorbente, idrofilico con sistema di rilascio prolungato di clorexidina gluconato al 2%, idoneo per tutti i cateteri vascolari per pazienti adulti e pediatrici, monouso e sterile” nella procedura aperta per la fornitura di cateteri venosi centrali e periferici, cateteri arteriosi, sistemi di monitoraggio cardiovascolare e relativi accessori (medicazioni speciali e sistemi di fissaggio) occorrenti alle Aziende Sanitarie e Ospedaliero-Universitarie della Regione Toscana mediante conclusione di un accordo quadro ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023;

b) della Determinazione di indizione del Direttore del Dipartimento n. 1361 del 29/11/2024 e relativi allegati, del bando, del disciplinare, del capitolato tecnico recante la griglia contenente le caratteristiche tecniche di minima dei dispositivi medici da offrire nel lotto 8 e dei criteri motivazionali di attribuzione dei punteggi, nonché del capitolato normativo e prestazionale nei limiti di cui in ricorso;

c) della griglia contenente le caratteristiche tecniche di minima dei dispositivi medici da offrire nel lotto 8 e dei criteri motivazionali di attribuzione dei punteggi in cui si legge a) qualità del materiale (rilascio controllato e prolungato di clorexidina per giorni 7): max 30 punti; b) facilità di rimozione: max 25 punti; c) ampiezza della gamma di misure: max 15 punti, in una al criterio motivazionale per oggettiva genericità dei parametri di valutazione;

d) del verbale di gara del 14 luglio 2025, nei limiti di cui in ricorso;

e) del verbale di gara del 4 settembre 2025, nei limiti di cui in ricorso;

f) del verbale di gara del 17 settembre 2025 (doc. 9), nei limiti di cui in ricorso, in particolare nella parte in cui si legge che la commissione giudicatrice avrebbe ritenuto conforme anche l’offerta tecnica di Solventum Italy S.r.l. ove invece avrebbe dovuto escluderla dal lotto 8 per mancanza dei requisiti tecnici minimi ed essenziali indicati nel capitolato tecnico;

g) del verbale di gara del 17 settembre 2025 e del punteggio di punti 30/30 assegnato per il parametro “a) Qualità del materiale (rilascio controllato e prolungato di clorexidina per giorni 7): max 30 pti” sia all’offerta tecnica di Solventum Italy S.r.l. sia a quella della deducente e ben 0,50 (discreto) all’offerta tecnica di Solventum Italy S.r.l. per il sub-criterio “b) facilità di rimozione: max 25 punti” per manifesta illogicità;

h) del verbale di gara del 17 settembre 2025 e dei punteggi attribuiti all’offerta tecnica di Solventum Italy S.r.l. e a quella della deducente e in particolare del punteggio di punti 30/30 assegnato alle due per il parametro “a) qualità del materiale (rilascio controllato e prolungato di clorexidina per giorni 7): max 30 pti” in quanto la commissione giudicatrice, a fronte di un parametro estremamente generico e delle oggettive differenze tecnico-prestazionali dei dispositivi offerti nel lotto 8 dai due concorrenti, si è limitata ad attribuire un punteggio numerico senza esporre alcuna motivazione che consenta di ricostruire ex post e ab externo l’iter logico attraverso cui l’organo tecnico di ESTAR sia addivenuto a tale valutazione;

i) del verbale di gara del 3 ottobre 2025, nei limiti di cui in ricorso;

l) del verbale di gara del 14 ottobre 2025, nei limiti di cui in ricorso;

m) della Determinazione del Direttore dell’Area Farmaci, Diagnostici e Dispositivi Medici di ESTAR n. 249/2025 di nomina della commissione giudicatrice per manifesta incompetenza dei suoi membri nello specifico settore oggetto di gara;

n) della convenzione di fornitura relativa al lotto 8 (e degli eventuali contratti applicativi) ove nelle more fosse già stata sottoscritta tra la stazione appaltante e la controinteressata;

o) di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quelli sopra impugnati ivi compresi pareri, proposte e valutazioni adottate medio tempore dall’Amministrazione sanitaria intimata in relazione alla procedura concorsuale ad evidenza pubblica di cui qui si controverte (lotto 8);

e per la declaratoria

di inefficacia, ex artt. 122 e 124, commi 1 e 2, del c.p.a., della convenzione di fornitura avente ad oggetto il lotto 8 (e degli eventuali contratti applicativi) ove nelle more fosse già stata sottoscritta tra la stazione appaltante e la controinteressata;

nonché per la condanna

i. in via principale della stazione appaltante al risarcimento del danno in forma specifica con conseguente annullamento dell’aggiudicazione definitiva impugnata esclusione dalla gara di Solventum Italy S.r.l., scorrimento della graduatoria e riaggiudicazione della commessa a Gada Italia S.p.A. ovvero, nel caso in cui la convenzione avente ad oggetto i dispositivi medici del lotto in contestazione (e gli eventuali contratti applicativi) fosse già stata sottoscritta tra l’Amministrazione intimata e la controinteressata, al subentro della deducente nell’esecuzione della stessa previa declaratoria di inefficacia dell’atto negoziale ex artt. 122 e 124, commi 1 e 2, del c.p.a;

ii. in subordine, nel caso in cui l’Ecc.mo Collegio adito dovesse ritenere comprovata la manifesta illogicità e contraddittorietà, ovvero l’assoluta mancanza di motivazione a supporto dei punteggi numerici assegnati alle due offerte nel lotto di cui qui si controverte (lotto 8), ovvero la mancanza di specifica competenza dei membri della commissione nello specifico settore oggetto di gara si insiste per il risarcimento del danno in forma specifica con annullamento dell’aggiudicazione definitiva impugnata, declaratoria di inefficacia ex art. 122 del c.p.a. della convenzione di fornitura nelle more eventualmente sottoscritto e annullamento della gara ab initio;

iii. in estremo subordine, nel caso in cui l’Ecc.mo Collegio adito dovesse ritenere comprovata la manifesta illogicità e contraddittorietà dei giudizi espressi dalla commissione giudicatrice nel lotto di cui qui si controverte (lotto 8), al risarcimento del danno in forma specifica con annullamento dell’aggiudicazione definitiva impugnata - in una agli atti tutti alla stessa presupposti - declaratoria di inefficacia ex art. 122 del c.p.a. della convenzione di fornitura ove nelle more eventualmente sottoscritta e con ordine all’Amministrazione intimata di rinnovare il segmento procedimentale relativo alla fase di valutazione delle offerte già presentate.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da SOLVENTUM ITALY S.R.L. il 5\1\2026 :

Per l’annullamento

- della Determinazione del Direttore dell’Area Farmaci, Diagnostici e Dispositivi Medici di ESTAR n. 1441 del 19 novembre 2025 e dei relativi allegati ed in particolare degli atti e dei verbali di gara nella parte in cui è stata ammessa, e comunque non esclusa, l’offerta di Gada Italia S.p.A. per il lotto n. 8 della procedura di cui sopra

- in subordine e nei limiti di interesse, in relazione al lotto 8, della lex specialis di gara ed, in particolare, del bando di gara del capitolato normativo e dei relativi allegati, del disciplinare di gara, del capitolato tecnico, dello schema di accordo quadro, della determinazione di indizione del Direttore del Dipartimento n. 1361 del 29/11/2024 e relativi allegati, nonché di altro atto, anche istruttorio, presupposto, preparatorio, connesso o conseguente a quelli sopraindicati, ivi compresi la Deliberazione del Direttore Generale n. 591 del 24 novembre 2021 con cui è stato approvato il “Programma dell’Attività Contrattuale di ESTAR per l’anno 2022/2023”, i verbali relativi ai lavori del Collegio Tecnico iniziati in data 13 dicembre 2023 e conclusi in data 11 marzo 2024 ed atti collegati, e la documentazione relativa alla consultazione preliminare di mercato, ivi compreso l’allegato A contenente la proposta dei lotti, dei verbali del Comitato Tecnico Regionale n. 1 del 13 dicembre 2023, n. 2 del 13 febbraio 2024, n. 3 del 5 marzo 2024, del verbale conclusivo dell’11 marzo 2024 (doc. 15), del progetto di gara, nonché di ogni atto, di contenuto non conosciuto, con il quale ESTAR ha stabilito il fabbisogno del lotto 8;

- di ogni altro atto ad essi presupposto, anche di natura istruttoria e di programmazione, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della S.r.l. Solventum Italy e di Estar - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 il dott. Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La S.r.l. Gada Italia, premesso; 1) di aver partecipato alla gara indetta da Estar per l’aggiudicazione del lotto n. 8 della procedura per l’acquisto, previa stipula di un accordo quadro, di cateteri venosi centrali e periferici, cateteri arteriosi, sistemi di monitoraggio cardiovascolare e relativi accessori, avente ad oggetto la fornitura di un “feltro assorbente, idrofilico con sistema di rilascio prolungato di clorexidina gluconato al 2%, idoneo per tutti i cateteri vascolari per pazienti adulti e pediatrici, monouso e sterile”; 2) che il predetto lotto è stato aggiudicato alla S.r.l. Solventium Italia nonostante questa abbia offerto un prodotto non conforme alla predetta descrizione in quanto composto da materiali diversi dal feltro e privi di proprietà assorbenti ed idrofiliche, assumendo erroneamente la sua equivalenza a quello richiesto dalla lex specialis. Tutto ciò premesso Gada Italia impugna il provvedimento di aggiudicazione per i motivi di cui appresso.

Prima di esaminare le censure proposte occorre premettere che il dispositivo oggetto del lotto n. 8 dell’appalto di cui in epigrafe ha la funzione di proteggere il sito di inserzione di un catetere venoso dal contatto esterno e dalla aggressione di batteri aderendo ad esso mediante un disco di schiuma in poliuretano (cd. “feltrino”) impregnato di una sostanza disinfettante ed asettica (clorexidina) che viene rilasciata in modo prolungato.

Il presidio possiede altresì proprietà assorbenti ed idrofiliche che servono a filtrare dalla pelle i liquidi che sprigionano dalla ferita (sudore, sangue, siero) a seguito della inserzione dell’ago per evitare processi di macerazione che creano un terreno fertile per i batteri.

La S.r.l. Soventium, premesso che il riferimento al “feltrino” operato dalla lex specialis individua un preciso ed unico presidio presente sul mercato, ovvero il Biopach proposto da Gada, ha ritenuto di poter offerire un diverso prodotto (il Tegaderm CHG) la cui funzione protettiva non viene svolta attraverso un disco di schiuma ma da una pellicola trasparente, sempre in poliuretano, abbinata ad un tampone che rilascia la clorexidina.

Con il primo motivo di ricorso Gada Italia afferma che il Tegaderm CHG offerto da Solventium non corrisponderebbe, né a livello strutturale, né a livello funzionale, alla descrizione del capitolato in quanto non solo non consisterebbe in un “feltrino” (ovvero un disco in poliuretano che richiama quanto e forma e colore il feltro) ma non avrebbe nemmeno proprietà assorbenti ed idrofiliche trattandosi di un mero strumento di fissaggio del catetere e di barriera meccanica con proprietà di assorbimento del tutto marginali.

Il motivo è privo di fondamento.

A sostegno del suo assunto la ricorrente richiama ampi stralci degli scritti difensivi depositati da Estar in altri giudizi nei quali si afferma che i due prodotti (Biopach e Tegaderm) non sarebbero assimilabili.

Il Collegio ritiene tuttavia che le dichiarazioni contenute in tali memorie difensive non abbiano alcun valore probatorio in quanto si tratta di affermazioni preordinate ad una logica meramente difensiva che le priva del carattere di obiettività.

Ciò chiarito la prima questione su cui, al netto delle dinamiche difensive che hanno caratterizzato altri giudizi, il Tribunale è chiamato a pronunciarsi nel decidere il presente ricorso è se la differenza strutturale fra il Tegaderm CHG, composto da una pellicola che opera in congiunzione con un tampone, e la descrizione contenuta nel capitolato che attraverso l’immagine del “feltrino” richiama il disco di schiuma in poliuretano che connota il Biopach, sia di ostacolo alla ammissibilità della offerta presentata dalla S.r.l. Solventium Italia.

Sul punto il Collegio reputa che le differenze strutturali fra i due prodotti possano essere superate mediante l’applicazione del principio di equivalenza stante la giurisprudenza del giudice amministrativo di appello secondo cui l’offerta di un prodotto composto da materiali diversi da quelli previsti dal capitolato può considerarsi equivalente a quello richiesto dalla stazione appaltante qualora la lex specialis contenga l'esplicitazione delle finalità e dei bisogni dell'Amministrazione che la previsione di una determinata caratteristica tecnica è destinata a soddisfare (Consiglio di Stato sez. III, 4155/2024).

Nel caso di specie il presidio richiesto dalla stazione appaltante è preordinato a: (i) costituire una barriera fisica fra la ferita provocata dal catetere e l’ambiente esterno; (ii) tenere la ferita in uno stato asettico per un periodo prolungato attraverso il graduale rilascio di clorexidina; (iii) assorbire i liquidi promananti dalla ferita.

Dalla scheda tecnica del Tegaderm CHG che Solventium ha allegato alla sua offerta emerge che tale prodotto non svolge solo una funzione di fissaggio ma è idoneo a soddisfare tutte le sopra indicate esigenze della SA in quanto: a) la barriera fra la ferita e l’ambiente esterno è presente ancorché abbia la forma di una pellicola e non di un disco di schiuma; b) il rilascio della clorexidina avvien attraverso l’annesso tampone; c) viene garantito assorbimento di essudato e/o sangue.

La ricorrente ritiene tuttavia che la proprietà dell’assorbimento benché enunciata nella scheda tecnica sarebbe “marginale”.

La tesi, seconda Gada, troverebbe conforto nella affermazione effettuata da Soventium nell’ambito della “dichiarazione di equivalenza” allegata alla offerta secondo cui la presenza del feltrino assorbente costituirebbe una “… caratteristica oggettivamente marginale nel conseguimento dell’obiettivo assistenziale e terapeutico finale atteso”.

Tale affermazione ha tuttavia un senso completamente diverso da quello che la ricorrente vorrebbe attribuirle in quanto dalla lettura del documento appare chiaro che il carattere marginale non viene riferito al requisito della assorbenza ma alla “conformazione strutturale del materiale”.

In ogni caso anche qualora il feltrino del Biopach dovesse possedere un livello di assorbenza maggiore rispetto al Tegaderm CHG ciò non osterebbe alla ammissibilità della offerta di quest’ultimo prodotto in quanto la lex specialis non prevedeva una capacità minima di assorbenza.

Afferma ancora la ricorrente che il Tegaderm CHG non possiederebbe la proprietà della idrofilia di cui la relativa scheda tecnica non darebbe alcun riscontro.

Anche tale osservazione è priva di fondamento atteso che se viene garantita la proprietà della assorbenza il materiale del dispositivo non può essere “idrorepellente” e quindi deve classificarsi come idrofilico perché se un materiale respinge i liquidi questi non posso transitare dalla pelle ed essere trattenuti.

Alla luce di quanto sopra il Collegio reputa quindi che Estar abbia correttamente ammesso l’offerta di Solventium ritenendo il prodotto da essa offerto equivalente a quello indicato nel capitolato di gara in quanto lo stesso possiede analoghe proprietà e svolge le medesime funzioni del “feltro assorbente” previsto dalla lex specialis.

Con il successivo motivo la ricorrente si duole del fatto che la commissione di gara avrebbe recepito in modo acritico la dichiarazione di equivalenza prodotta dalla aggiudicataria senza compiere una verifica critica e senza esternarne le ragioni.

Anche tale censura è priva di fondamento atteso che secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, che il Collegio condivide, la valutazione di equivalenza, come è avvenuto nel caso di specie, può essere effettuata anche in forma implicita, ove dalla documentazione tecnica sia desumibile la rispondenza del prodotto al requisito previsto dalla lex specialis (Consiglio di Stato sez. III, 9/06/2022, n. 4721).

Con ulteriore doglianza la ricorrente stigmatizza la illogicità della attribuzione del medesimo punteggio tecnico ai due dispositivi nonostante il fatto che: (i) gli stessi abbiano caratteristiche completamente diverse; (ii) il feltro del Biopach assicuri un livello superiore di assorbenza; (iii) il Tegaderm non sia idrofilico.

Anche tale censura non è fondata.

Della idrofilia si è già detto.

Con riguardo alle altre caratteristiche occorre invece osservare che una valutazione uguale non è incompatibile con le diversità che connotano i due prodotti ma è indice solo del fatto che la Commissione ne abbia apprezzato allo stesso modo le rispettive qualità pur nella loro diversità.

Gada lamenta poi che la commissione abbia attribuito al “Tegaderm™ CHG” di un coefficiente pari a 0,50 (discreto) per il sub-criterio “b) facilità di rimozione: max 25 punti” dal momento che a sua dire la rimozione del dispositivo non sarebbe affatto facile.

La censura è inammissibile in quanto basata su considerazioni di carattere qualitativo che impingono nel merito delle valutazioni tecniche operate dalla commissione.

Con il successivo motivo la ricorrente lamenta che la mera attribuzione di un punteggio numerico non potrebbe costituire motivazione sufficiente a comprendere l’iter logico seguito nell’apprezzamento dei prodotti.

La censura è infondata atteso che la legge di gara non si è limitata all’attribuzione di un voto numerico ma ha previsto la graduazione di un punteggio numerico corrispondente ad un giudizio non numerico (ottimo, distinto, più che buono ecc.), partendo da un coefficiente 0 per un giudizio insufficiente sino ad arrivare al coefficiente 1 (ottimo) attraverso 11 valutazioni/giudizi intermedi, con un range valutativo da insufficiente ad ottimo.

Inoltre, anche i parametri per l’attribuzione dei punteggi erano puntuali e collegati a specifiche caratteristiche dei prodotti offerti come la qualità del materiale, il rilascio controllato e prolungato di clorexidina per giorni, l’ampiezza della gamma di misure etc…

In ogni caso, la massima giurisprudenziale secondo cui nelle gare pubbliche il punteggio numerico assegnato ai vari elementi di valutazione dell'offerta integra di per sé una sufficiente motivazione, allorché siano prefissati con chiarezza ed adeguato grado di dettaglio i criteri in base ai quali la Commissione deve esprimere il proprio apprezzamento, non deve essere intesa nel senso che la valutazione numerica sia ammissibile solo ove costituisca applicazione di regole meccaniche o matematiche essendo invece la stessa legittima anche ove i criteri applicati dalla commissione ineriscano aspetti qualitativi non apprezzabili secondo formule meccaniche (Consiglio di Stato sez. III, 12/10/2023, n. 8893 punto 3.1 della motivazione) purché l’assegnazione dei punteggi venga orientata da criteri predeterminati ed intellegibili.

Con l’ultima censura la ricorrente lamenta che solo un commissario su 5 avrebbe una specifica esperienza in materia di accessi vascolari.

La doglianza è infondata alla luce del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l’esperienza “nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto” non può essere intesa in modo rigidamente settoriale o meramente tecnico specialistico, ma deve essere letta alla luce della complessità e della trasversalità dei servizi richiesti, dovendo il requisito di “esperienza nello specifico settore” deve essere interpretato in modo funzionale e non atomistico (Cons. Stato, sez. VII, 20.6.2025, n. 5392).

Il ricorso deve, quindi, essere respinto.

Conseguentemente, viene meno l’interesse all’esame del ricorso incidentale proposto dalla controinteressata.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara il difetto di interesse all’esame del ricorso incidentale.

Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite che si liquidano in Euro 4.000 oltre iva e c.p.a. a favore di ciascuna parte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere, Estensore

Guido Gabriele, Referendario